杏彩官方网址:PPP绩效管理迎来了新的发展机遇

　　2020年3月，财政部《关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知》（财金〔2020〕13号）正式发布（下简称“财金〔2020〕13号文”）。通知强化落实PPP项目绩效管理，传递了政府继续推广PPP模式的坚定信心。目前财政部PPP综合信息平台约有六千多个项目进入了执行阶段，其中许多项目已经建成并投入运营，财金〔2020〕13号文的发布为地方政府有序开展绩效管理工作提供了政策支撑，有利于促进PPP“物有所值”的实现，推进PPP更加健康规范的发展，可以说PPP绩效管理迎来了新的发展机遇。大岳咨询多年来扎根基础设施和公共服务设施投融资领域，已为一千多个PPP项目提供了咨询服务，在绩效管理方面积累了丰富的经验。下文中笔者将结合财金〔2020〕13号文的政策要求和多年实践谈点个人见解。

　　重视绩效管理是PPP项目的核心本质之一。六年多以来，绩效管理始终是政策关注的重点。早在2014年刚推广PPP模式之时，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）就提出要“稳步开展项目绩效评价”，“要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。时隔两年后的财金〔2016〕92号文强调“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”。2017年财办金〔2017〕92号文的印发，更是将绩效考核作为入库的要求之一，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”项目不得入库。2019年财金〔2019〕10号文，再一次将绩效管理上升到一个新的高度，明确指出规范的PPP项目要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。今年财金〔2020〕13号文的印发，使得PPP绩效管理在政策制度层面更加完善。

　　大岳咨询在为各地政府提供PPP咨询服务的过程中，从2014年初以来就高度重视绩效管理工作。这个理念源自大岳多年来从事污水处理、垃圾处理、地铁、燃气等项目BOT、特许经营、TOT咨询服务的经验。2014年以前还没有今天这种明确的绩效管理概念，但当时大岳在咨询项目中就明确要求，政府与投资人签订的合同中应当注明政府支出的补贴必须与产出效果挂钩。最典型的例子就是污水处理BOT或TOT项目，合同中规定出水水质必须达标，主要污染物排放指标有一项不达标就要面临高额的处罚。这种规定督促社会资本必须提供良好的服务，否则将面临拿不到补贴的后果。2014年PPP开始大规模推广以来，我们更加重视绩效管理。在编制实施方案和合同文本中，就一以贯之坚持对绩效管理的要求，将补贴与绩效结果挂钩。

　　当前随着越来越多的PPP项目进入建设期和运营期，大岳咨询也参与到多个项目的绩效管理工作中。从笔者实际参与的PPP项目绩效考核工作来看，财金〔2020〕13号文的印发，应该说对具体开展绩效管理工作提供了更加明晰的规定，有利于地方政府更加科学有效的开展绩效管理工作。当然，对于咨询机构而言，也更加有章可循。

　　以笔者参与的四川某经开区PPP项目绩效考核为例，这个项目主要建设内容是公路、市政道路、公园和海绵化城市改造等，2019年下半年已经建的差不多了。我们仔细审查原合同条款中的绩效考核内容后发现，原绩效考核指标宽泛笼统、繁杂而不适用，各方绩效管理的工作流程模糊不清，相关的绩效管理工作无从下手。以道路考核指标为例，部分考核项目直接引用并要求符合《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ 1-2008），但未明确具体要求和如何扣分；该项目道路工程设计中并无树池、台阶、分隔带声屏障等内容，但考核标准中却有这些项目而且还占有较大的分值；除此之外，我们还发现合同中对考核主体、考核方式、考核周期等都未做约定，考核的权利和责任难以落实。

　　我们为此项目编制了绩效考核办法，也就是财金〔2020〕13号文所说的绩效评价工作方案，明确了各主体在绩效考核中的职责和项目绩效管理方法、目标。完善了原有的绩效考核标准，剔除无关指标，制定有针对性的可量化操作绩效细则。作为第三方机构协调政府方与社会资本的意见，并以补充协议的形式明确了相关内容。

　　该项目各方确认合同补充协议后，由于缺少政策法规的参照，需要对绩效履约的工作流程进行完善。项目由实施机构牵头，财政、住建、安监等相关主管部门组成考核小组，由大岳咨询作为第三方专业咨询机构，依照项目产出内容聘请相关行业的专家提供专业意见。

　　资料检查方面，要求项目公司提交相应的文本资料复印件，准备原件备查，根据考核指标逐一检查是否符合要求，是否存在扣分情形。对发现的缺陷逐一记载，向项目公司出具“文件资料缺陷确认函”，由项目公司相关负责人签字确认。

　　对于运营维护过程的考核，则采取查证项目公司视频、照片等形式，记录运营道路出现缺陷后维护过程的关键工作；同时核查相关原材料的采购、使用记录等，判断相关操作是否符合操作规范与行业标准，向项目公司出具“过程考核确认函”，由项目公司相关负责人签字确认。

　　现场考察方面，则是实地查看道路的清扫情况、标识标志牌的设置、道路附属设施的外观体验等，判断是否达标并进行现场评分。

　　这次考核还用上了设备仪器进行检测。通过专业人员操作专业仪器诸如3m直尺、平整度仪、激光平整度仪、路况摄像仪、落锤式弯沉仪等，监测对应道路设施的质量保持情况，判断项目公司是否及时进行了必要的维修维护。根据检查结果，由考核小组各成员确认得分。

　　大岳咨询根据绩效评价工作的成果与相关的记录，征求专家、政府各部门的意见，结合自身的绩效管理评价项目经验，出具了绩效评价报告。报告为项目的执行情况做最后的量化评分，提交项目公司与政府各部门确认后，作为实施机构按效付费的挂钩依据。实施机构根据绩效评价结果编制预算，经财政局安排预算后顺利完成PPP项目补贴费用支付。

　　在仔细研读财金〔2020〕13号文之后，我们也发现有一些内容存在完善的空间。结合实践工作体会的建议如下：

　　一是关于提前下达绩效评价通知和绩效评价结果异议解释时限。财金〔2020〕13号文提到， “项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前5个工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。”提前通知，当然有利于项目公司安排好配合工作，但是也给了项目公司临时抱佛脚的机会，可能会造成绩效评价结果与客观事实有偏离。建议采用临时考核与定期考核相结合的方式开展绩效管理工作，并不一定非得要提前通知，突击检查更能发现和解决项目执行中存在的问题。第二十条提到，“项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。”此举有利于在短时间内形成绩效评价的统一意见，防止因各方意见分歧导致的项目停滞。但考虑到不同项目的实际情况，特别是对于某些需要专业机构进行专业测试的项目，可能5个工作日内无法完成，建议按照实施机构与项目公司协商确认的时限作为异议确认期，充分保障各方的合法权益。

　　二是不同项目绩效考核指标的设置要因地制宜。财金〔2020〕13号文附件4和附件5提出了建设期和运营期的绩效评价共性指标框架，有利于PPP项目绩效评价的标准化地科学规范发展。但PPP项目的行业跨度非常大，不同的行业领域也是千差万别，如道路、污水、垃圾、医院、园区、旅游等等。在实操过程中的绩效评价指标设置不应局限于共性指标框架，还应该结合各行业不同产出内容的关注重点，有针对性的设置相应考核指标。

　　三是如何落实对项目实施机构绩效评价的问题。财金〔2020〕13号文在附件4和附件5中提到了项目实施机构绩效评价，强调了实施机构作为政府方也需要被评价，绩效偏差原因涉及政府方自身的，项目实施机构应及时纠偏，有效保障了社会资本的权益。但在文件中未明确对实施机构进行绩效评价的主体、评价后的结果如何应用到项目的执行中、如何通过实施机构绩效评价达到提高项目绩效管理水平的目的，这些方面还需要项目的各参与方进一步挖掘。返回搜狐，查看更多